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湖南省新邵縣的耕地 申興剛 攝
“兩個占補平衡”夯實制度基礎(chǔ)
“近年來我們保護(hù)耕地更加嚴(yán)格，出臺了一系列制度，為湖南連續(xù)20年實現(xiàn)耕地占補平衡打下堅實基礎(chǔ)。”湖南省自然資源廳總工程師劉星輝說。
去年，湖南省自然資源廳出臺了《湖南省耕地保護(hù)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)方案》，提出全面實施用地報批耕地占補平衡和動態(tài)監(jiān)測占補平衡“兩個占補平衡”。在用地報批占補平衡方面，所有依法報國務(wù)院或湖南省人民政府審批的各類建設(shè)用地，在報批用地前，必須先行完成補充耕地，做到先補后占、占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田。在動態(tài)占補平衡方面，建立湖南省耕地保護(hù)監(jiān)管系統(tǒng)，以月度、季度和年度為監(jiān)管周期，對湖南省范圍內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量、類型和范圍等方面變化情況進(jìn)行監(jiān)測。
今年第一季度，湖南省連續(xù)出臺《關(guān)于加強新增耕地全過程管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范補充耕地開發(fā)管理加強生態(tài)保護(hù)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強耕地保護(hù)工作的通知》3個文件，要求全面落實“兩個占補平衡”，嚴(yán)格保護(hù)耕地，明確建設(shè)用地報批前，未落實耕地占補平衡責(zé)任的，一律不通過用地審查。對不需納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批但涉及占用耕地的項目，縣級人民政府要切實履行耕地補充義務(wù)。對發(fā)現(xiàn)農(nóng)民建房、新增違法建設(shè)用地、新增綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化通道、挖湖造景等情形占用耕地的，以縣為單位逐宗匯總，由湖南省自然資源廳直接扣減或凍結(jié)其相應(yīng)規(guī)模的耕地占補平衡指標(biāo)。此外，嚴(yán)格實行“無指標(biāo)停審批”，縣級指標(biāo)庫無剩余耕地指標(biāo)的，除省以上投資的鐵路、高速公路等重大基礎(chǔ)設(shè)施可由省級先行統(tǒng)籌安排外，暫停該縣（市、區(qū)）用地審批。
編制耕保專項規(guī)劃規(guī)范項目選址
湖南省要求各地編制耕地保護(hù)專項規(guī)劃，從源頭上落實耕地占補平衡。
據(jù)湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處處長李元卓介紹，規(guī)劃對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)所有耕地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，逐塊明確是否需要占用，確需占用的，必須擬定占補平衡和補充耕地選址方案。同時，進(jìn)一步明確耕地利用優(yōu)先次序，將糧田按永久基本農(nóng)田管理，永久基本農(nóng)田重點用于糧食特別是口糧生產(chǎn)，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。此外，為確保“兩個耕地占補平衡”落實到位，在嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境評估的前提下，對補充耕地擬占用相關(guān)地類進(jìn)行統(tǒng)籌安排，科學(xué)劃定耕地后備資源范圍，逐地塊劃定落實永久基本農(nóng)田。
“對于未編制耕地保護(hù)專項規(guī)劃的地區(qū)，不得批復(fù)其國土空間總體規(guī)劃。”李元卓介紹，湖南省不僅要求編制耕地保護(hù)專項規(guī)劃，還要求補充耕地項目嚴(yán)格按照規(guī)劃選址。項目選址以生態(tài)優(yōu)先原則，綜合考慮與居民點的相對海拔高差以及交通、水利等因素。嚴(yán)禁開墾25度以上陡坡地、15度至25度的重要水源地，嚴(yán)禁開墾規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地，嚴(yán)禁開墾退耕還林地，嚴(yán)禁開墾生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、自然保護(hù)地范圍內(nèi)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)土地，嚴(yán)禁開墾重金屬含量超過管制值的土地，嚴(yán)禁開墾地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)土地，嚴(yán)禁圍湖造田和侵占江河灘地開墾耕地。
從規(guī)劃立項到后期管護(hù)全面從嚴(yán)把關(guān)
在項目用地審查方面，湖南省自然資源廳堅持關(guān)口前移，強化審查把關(guān)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地。湖南省自然資源廳聯(lián)合相關(guān)部門加強行業(yè)指導(dǎo)，督促項目建設(shè)方在規(guī)劃、立項階段加強評估論證，優(yōu)化選址，不占或少占耕地。
為了加強耕地占補平衡過程管理，湖南省要求，通過耕地開發(fā)、增減掛鉤、土地整治等產(chǎn)生的新增耕地必須經(jīng)湖南省自然資源廳審核把關(guān)，實行立項、驗收、核查全流程監(jiān)管，逐宗進(jìn)行現(xiàn)場核驗。為確保耕地占補平衡順利進(jìn)行，湖南省自然資源廳采取了各類新增耕地項目全覆蓋監(jiān)管、補充耕地指標(biāo)確認(rèn)雙把關(guān)等有力措施。“湖南省自然資源廳耕保處和調(diào)查處對補充耕地指標(biāo)確認(rèn)實行雙把關(guān)。對市縣上報資料和實地核實意見全面審查，共同確認(rèn)后，湖南省自然資源廳耕保處下發(fā)補充耕地指標(biāo)確認(rèn)書。經(jīng)湖南省自然資源廳土地管理月調(diào)度會審定后，方可在自然資源部耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫審查。”湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處副處長劉先剛介紹。
湖南省土地綜合整治局局長羅鐵軍表示，補充耕地指標(biāo)下發(fā)前，實地核驗是確保耕地真實的關(guān)鍵。湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處組織湖南省土地綜合整治局和市級自然資源主管部門，對補充耕地指標(biāo)實地核實，重點核查新增耕地是否達(dá)到耕地地類標(biāo)準(zhǔn)，面積是否真實準(zhǔn)確，是否破壞生態(tài)環(huán)境，據(jù)此形成實地核實意見并上傳到補充耕地指標(biāo)遠(yuǎn)程復(fù)核確認(rèn)系統(tǒng)。
“我們利用專業(yè)核查軟件，導(dǎo)入項目坐標(biāo)信息逐宗逐地塊定位，按照走到、看到、拍攝到的原則，采取現(xiàn)場定位定方向拍照、無人機航拍取證。如果對耕作層、坡度存疑，則利用取土器現(xiàn)場提取土樣、運用RTK測量儀器現(xiàn)場測量，現(xiàn)場填寫核查意見，第一時間上傳至湖南省自然資源廳衛(wèi)星云遙系統(tǒng)，留下核查鐵證。”羅鐵軍說，“對于補充耕地項目，我們重點核實是否達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)，未按照項目設(shè)計完成開發(fā)、復(fù)墾任務(wù)等的，明確不作耕地認(rèn)定。”
為加強后期管護(hù)，湖南省自然資源廳還建立了耕地開發(fā)與調(diào)查監(jiān)測信息共享機制。湖南省第二測繪院通過衛(wèi)星遙感影像等手段，定期對補充耕地項目的后期耕種情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)補充耕地“非農(nóng)化”問題，并將問題清單移交湖南省自然資源廳耕保處，最終根據(jù)項目整改情況凍結(jié)或扣減項目補充耕地指標(biāo)。
據(jù)湖南第二測繪院院長謝優(yōu)平介紹，耕地監(jiān)測主要包含以下方面：一是耕地數(shù)量監(jiān)測，通過前、后時相衛(wèi)星影像對比，監(jiān)測農(nóng)民建房、其他建設(shè)等各類耕地減少圖斑類型、面積、范圍和分布，形成耕地數(shù)量清單。二是耕地非農(nóng)化監(jiān)測，重點監(jiān)測違規(guī)占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景、其他“非農(nóng)化”的行為。三是耕地使用監(jiān)測，利用本年度覆蓋早、中、晚稻全生命周期的多期衛(wèi)星影像，在三調(diào)水田范圍內(nèi)自動識別提取早、中、晚稻種植區(qū)域，并結(jié)合2012年至2019年相關(guān)項目積累的影像解譯樣本庫和地物光譜庫進(jìn)行比對分析，確定湖南省早、中、晚稻種植面積。四是新增補充耕地開發(fā)項目后期管護(hù)監(jiān)測，根據(jù)新增補充耕地開發(fā)項目矢量數(shù)據(jù)，套合每季度1米分辨率衛(wèi)星影像，提取明顯不是耕地的圖斑，推送外業(yè)調(diào)查核實后，形成新增補充耕地開發(fā)項目后期管護(hù)任務(wù)清單。
李元卓介紹，衛(wèi)星動態(tài)監(jiān)測實行月發(fā)現(xiàn)、季小結(jié)、年總結(jié)，對農(nóng)村建房及其他建設(shè)占用耕地等未落實占補平衡的情形，從縣級補充耕地指標(biāo)庫中直接凍結(jié)或扣除相應(yīng)的指標(biāo)。截至目前，對衛(wèi)星監(jiān)測核實的農(nóng)村村民建房、新增違法建設(shè)用地、相關(guān)“非農(nóng)化”行為等耕地減少、占用耕地未落實占補平衡的情形，已先后扣減和凍結(jié)耕地數(shù)量指標(biāo)82874畝。
嚴(yán)格執(zhí)法督察壓緊壓實耕保責(zé)任
湖南省采取了一系列執(zhí)法督察措施，壓緊壓實耕地保護(hù)責(zé)任。湖南省自然資源廳執(zhí)法局副局長向賢敏介紹說，2020年以來，在耕地保護(hù)監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)方面，湖南省已黨紀(jì)政紀(jì)處分139人，移送司法機關(guān)79人，追究刑事責(zé)任44人。
湖南省建立了省市縣三級自然資源主管部門主要負(fù)責(zé)人月調(diào)度機制，湖南省自然資源廳及時將任務(wù)發(fā)送市縣人民政府。廳領(lǐng)導(dǎo)牽頭分片區(qū)對湖南省14個市州情況進(jìn)行調(diào)度，研究存在的困難和問題，定期通報整改進(jìn)展情況，并督促整改落實到位。
湖南省還不斷健全執(zhí)法體制機制，建立了常態(tài)化掛牌督辦與公開通報機制。湖南省自然資源廳建立了直接立案查處機制，同時與湖南省檢察院聯(lián)合印發(fā)自然資源領(lǐng)域公益訴訟意見，聯(lián)合湖南省紀(jì)委監(jiān)委研究出臺自然資源領(lǐng)域問題線索移送辦法，聯(lián)合駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組建立省級查辦案件監(jiān)督機制，協(xié)調(diào)推動違法問題有效整治。湖南省自然資源廳堅持既查事又查人，嚴(yán)厲打擊違法亂占耕地行為，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，將耕地保護(hù)情況納入績效考核，對耕地保護(hù)案件查辦問責(zé)不力的地區(qū)，按有關(guān)規(guī)定取消其自然資源領(lǐng)域的評先評優(yōu)資格。各級自然資源主管部門加強與同級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、人民法院、人民檢察院等單位聯(lián)動，及時移送公益訴訟案件線索，涉及公職人員違紀(jì)違規(guī)的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)追責(zé)問責(zé)。
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