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陜西省漢中市洋縣朱鹮生態(tài)園內(nèi)的朱鹮。新華社發(fā)
亞洲象在云南省普洱市江城哈尼族彝族自治縣一處村莊覓食。新華社發(fā)
陜西周至國家級自然保護區(qū)，金絲猴在樹上小憩。資料圖片
2022年10月15日拍攝的神農(nóng)架大九湖國家濕地公園一景。新華社發(fā)
編者按
以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)是我國生態(tài)保護的核心戰(zhàn)略，在維護國家生態(tài)安全、推動人與自然和諧共生、保護生物多樣性等方面發(fā)揮了重要作用。黨的二十大報告提出，以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程。自然保護地周邊社區(qū)居民是生物多樣性保護的主體之一。如何協(xié)調(diào)自然保護地建設(shè)與社區(qū)發(fā)展，提升保護地內(nèi)的居民福祉？這是當(dāng)前我國生物多樣性保護過程中亟待解決的問題。對此，光明日報會同中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所自然保護地建設(shè)與周邊社區(qū)發(fā)展調(diào)研組，通過問卷調(diào)查、深度訪談等方式，在全國多個省份對國家公園、國家級自然保護區(qū)建設(shè)以及周邊社區(qū)發(fā)展開展了深入研究，系統(tǒng)梳理了我國自然保護地建設(shè)與周邊社區(qū)發(fā)展過程中取得的成效、存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出對策建議。
走進冬日的東北虎豹國家公園，銀裝素裹，天地間白茫茫一片，運氣好能碰上東北虎沿著公路“閑庭信步”；來到廣西北海濱海國家濕地公園，一半是海水，一半是陸地，紅樹林沿著海岸線頑強生長；俯瞰寧夏云霧山草原保護區(qū)，山巒連綿起伏、溝壑綠草如茵，猶如綠色地毯覆蓋著每一處土地；游走在海南熱帶雨林國家公園，四周大樹參天，藤蔓恣意攀爬，無邊綠意撲面而來，聲聲入耳的蟲鳴鳥叫更添萬籟俱寂之感……從北國邊境到南國海島，從西北腹地到東海之濱，從雪域高原到廣袤平原，從江河湖泊到森林草原，人與自然和諧共生的美麗中國畫卷徐徐鋪展。
2021年發(fā)布的《中國的生物多樣性保護》白皮書數(shù)據(jù)顯示，截至2021年10月，中國已建立各級各類自然保護地近萬處，約占陸域國土面積的18%。通過科學(xué)合理的自然保護地體系建設(shè)，90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和71%的國家重點保護野生動植物物種得到了有效保護。
成效 社區(qū)居民參與并受益于生物多樣性保護
自然保護地體系建設(shè)，繞不開“環(huán)境保護”與“生活發(fā)展”如何兼顧的問題。社區(qū)是自然保護地的一部分，社區(qū)居民以多種方式參與著生態(tài)保護，其日常生活也受到自然保護地建設(shè)的直接影響。
社區(qū)參與生物多樣性保護的實踐探索
“三只金錢豹踏雪前行，兩只大熊貓一前一后嬉鬧玩耍，黑熊大搖大擺地在林中散步……”陜西周至國家級自然保護區(qū)管理局副局長司開創(chuàng)為調(diào)研組展示了該保護地內(nèi)紅外相機拍攝到的有趣畫面?！白?012年安裝紅外相機以來，大熊貓、金絲猴、羚牛、金錢豹、斑羚、金貓等動物‘明星’頻頻出現(xiàn)?！?/p>
幾十年前，人類靠著大山和江河維持著傳統(tǒng)的生活方式，擠占了野生動植物生存的土地、空間和資源。自然保護地體系的建立，為大量野生動植物提供了重要庇護場所，“國寶”大熊貓受威脅程度從“瀕危”降為“易?！保吧鷶?shù)量已經(jīng)達(dá)到1864只；“東方寶石”朱鹮的全球種群數(shù)量已從1981年的7只擴展到目前的9000余只……
“生物多樣性豐富的區(qū)域，大部分都處在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。由于保護知識與經(jīng)濟條件有限，當(dāng)?shù)睾芏嗑用耖_始是不理解甚至反對建立保護區(qū)的。”中國林業(yè)科學(xué)研究院研究員何友均介紹，保護區(qū)建立之后，社區(qū)居民從原本的資源使用者變成資源被禁者，生計方式被迫發(fā)生變化，還有可能面對生態(tài)移民等保護措施，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、日常生活方面受到一定約束，比如化學(xué)藥物施用、木材采伐和柴薪采集受限等。
大熊貓國家公園是2021年《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議第一階段會議上，我國宣布成立的首批5個國家公園之一。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，試點期間大熊貓總區(qū)劃面積2.7萬平方公里，涵蓋了152個鄉(xiāng)鎮(zhèn)12.08萬常住人口。其中的李子壩村，位于甘肅文縣碧口鎮(zhèn)，在大熊貓國家公園白水江片區(qū)最南端，該地植物和動物資源豐富，長期以來，村民們就地取材，挖窯制炭，使用木炭炒制茶葉，亂砍濫伐現(xiàn)象十分嚴(yán)重。森林的減少、環(huán)境的破壞，給村民生活帶來了極大損失。
如何激發(fā)村民對生物多樣性的保護熱情，恢復(fù)青山綠水的美麗容顏？“白水江分局嘗試把生物多樣性保護與農(nóng)村綜合發(fā)展相結(jié)合，建立社區(qū)共管機制，鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議，將權(quán)利與責(zé)任劃分清楚，賦權(quán)社區(qū)開展保護行動，從而激發(fā)村民的責(zé)任心，共同保護國家公園周邊自然資源。”大熊貓國家公園白水江管理分局局長劉興明告訴調(diào)研組，“村民成立森林巡護隊，對保護地進行巡護，制止亂砍、盜獵、亂采、濫挖，約定期滿后評估保護效果，由白水江分局給予一定的補償與獎勵?！崩钭訅未宕迕袢稳A章是森林巡護隊的一員，他興奮地說：“村里制定了巡護計劃、資源管理制度和村規(guī)民約，我們不能再靠山吃山了，應(yīng)該靠山護山養(yǎng)山！”
建立社區(qū)基金、成立茶業(yè)合作社、提供電炒茶機補貼、引入節(jié)柴灶……社區(qū)共管共建共享模式的實踐不僅改變了李子壩村的面貌，也大大增強了村民們的主動保護意識及科學(xué)技能。
面積40.52萬公頃的云南高黎貢山國家級自然保護區(qū)內(nèi)及周邊有居民21.36萬人；黑龍江扎龍國家級自然保護區(qū)行政區(qū)域涉及54個村屯，居民達(dá)2.9萬余人……祖祖輩輩生活在保護區(qū)的居民，也有著延綿數(shù)千年的維護生物多樣性的智慧：在湖北星斗山國家級自然保護區(qū)，百姓一直奉水杉古樹為神樹，為生長在房前屋后的水杉古樹留下生存空間，從不侵犯；在內(nèi)蒙古錫林郭勒草原國家級自然保護區(qū)，牧民認(rèn)識到，沒有牛羊啃食，反而會引起草地退化，容易發(fā)生火災(zāi)；陜西朱鹮國家級自然保護區(qū)的“東方寶石”朱鹮必須生活在農(nóng)林交錯地帶，食物主要來源于無污染的農(nóng)田，沒有人就沒有這美麗的鳥兒……當(dāng)?shù)鼐用竦幕顒雍痛笞匀坏纳鷳B(tài)系統(tǒng)相互作用，在長期共處中，不僅形成了復(fù)合的生態(tài)社會系統(tǒng)，也維持了獨特的生物多樣性。
社區(qū)逐漸成為自然保護地建設(shè)受益者
“自然保護區(qū)建立初期，由于沒有過多考慮社區(qū)因素，很多社區(qū)居民被劃入保護區(qū)，這樣一來，資源保護與利用之間的矛盾逐步凸顯，土地權(quán)屬問題一直是雙方爭論的焦點?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授柯水發(fā)感受深刻。北京林業(yè)大學(xué)教授謝屹告訴調(diào)研組，“我國自然保護地建設(shè)經(jīng)歷了坎坷的歷程，法律法規(guī)、政策制度制定從‘摸著石頭過河’，到逐步完善?！?/p>
黨的十八大以來，我國開始實行自然保護地管理體制改革，推行國家公園為主的自然保護地體系建設(shè)，根除系列歷史遺留問題，社區(qū)居民也因為保護地建設(shè)而過上了好日子。
在武夷山國家公園的密林間穿行，蒼翠群山層巒疊嶂，古藤巨木千姿百態(tài)，充足的水、光、熱帶來了多彩而獨特的生態(tài)環(huán)境?！肮珗@通過發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、富民竹業(yè)，帶動周邊社區(qū)端上了‘綠飯碗’，吃上了‘生態(tài)飯’。”武夷山國家公園管理局三級調(diào)研員黃智敏告訴調(diào)研組，“通過實行景觀資源山林所有權(quán)、使用管理權(quán)‘兩權(quán)分離’的管理模式，園區(qū)對7.76萬畝集體所有景觀林實行山林所有者補償，實現(xiàn)生態(tài)成果與旅游收益共享，平均每年給村民分紅300多萬元。對九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等項目實行特許經(jīng)營，進一步拓寬了村民就業(yè)渠道。”
四川省唐家河國家級自然保護區(qū)，近年來也通過生態(tài)旅游開發(fā)帶動周邊社區(qū)居民增收致富?！氨Ｗo離不開發(fā)展，要考慮老百姓的收入。通過開展旅游業(yè)、發(fā)展林下經(jīng)濟，多種途徑為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)收，群眾和保護區(qū)的關(guān)系越來越融洽?！彼拇ㄊ√萍液訃壹壸匀槐Ｗo區(qū)管理處副處長李明富說。
越來越多村民在保護生態(tài)中嘗到了甜頭。生活在湖北星斗山國家級自然保護區(qū)內(nèi)的恩施市白果鄉(xiāng)金龍壩村居民譚德勝告訴調(diào)研組，“我家原來經(jīng)濟條件不好，2017年，被保護區(qū)管理局聘為生態(tài)護林員，現(xiàn)在每月有2000多元穩(wěn)定收入，平時家里的急事、難事，保護區(qū)還會想辦法幫我協(xié)商解決?！敝禧q自然保護區(qū)內(nèi)的洋縣草壩村村民華英回憶，“我們村在保護區(qū)核心區(qū)，為了保護朱鹮，我家從2005年就開始種植綠色稻谷，不用農(nóng)藥和化肥，雖然價格是普通稻谷的兩三倍，但是顧客就認(rèn)洋縣‘朱鹮牌’！”
困境 周邊社區(qū)發(fā)展面臨待解難題
數(shù)量眾多、類型豐富的自然保護地，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)和搶救珍稀瀕危野生動植物的同時，也給周邊群眾生產(chǎn)生活帶來一定影響。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到制約。調(diào)研中，當(dāng)被問及“社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有哪些薄弱環(huán)節(jié)”時，選擇比例較高的幾項依次是“鄉(xiāng)村路面不能擴建、新建”（85%），“農(nóng)產(chǎn)品加工作坊不能修建”（83%），“生活垃圾儲存及轉(zhuǎn)運設(shè)施簡陋”（82%），“醫(yī)療衛(wèi)生條件簡陋”（64%），“無飲用自來水入戶”（45%）?！按遄拥貏莸?，很容易積水。一到雨天，村里的土路就被水淹了”，一位扎龍濕地保護區(qū)內(nèi)的居民道出心聲。
“要致富先修路”，但修路、建房等基礎(chǔ)設(shè)施改善工程會對保護區(qū)帶來影響，往往受到很大限制。由于道路狹窄，居民出行以及農(nóng)產(chǎn)品輸出受到很大影響，即使天然無污染的綠色農(nóng)產(chǎn)品，也很難打開銷路。同樣，自來水入戶，對于很多自然保護區(qū)內(nèi)的居民也是可望而不可及的事。一位保護區(qū)管理人員說：“除了受限于國家保護政策外，保護區(qū)內(nèi)居民分散，自來水集中入戶較為困難。”“我們用的是山泉水，一到下雨天水就變渾濁，用著真不放心”，一位受訪居民坦言。
缺少耕地資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制。保護區(qū)內(nèi)供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源普遍稀缺，調(diào)研顯示，農(nóng)戶家庭人均耕地面積1.2畝，且耕地質(zhì)量一般。受訪居民表示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到的限制主要包括：自留地不允許改變用途（100%）、集體土地不允許開荒（91%）、水利設(shè)施不允許發(fā)展（85%）、限制農(nóng)藥化肥施用（24%）。
在自然保護區(qū)，尤其是以保護我國獨有珍稀野生動物為主要對象的保護區(qū)內(nèi)，對于施用農(nóng)藥、化肥等化學(xué)類物品是有限制的。比如黑龍江杜爾伯特縣煙筒屯鎮(zhèn)是丹頂鶴的核心棲息地，受訪居民說，“我們種玉米時，盡量不在種子里拌農(nóng)藥，丹頂鶴一旦誤食，我們也怕吃官司”。
一些自然保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)田，收成如何全看天是否“眷顧”。眾多森林類型的保護區(qū)內(nèi)，沒有人工機井，大多種植玉米、馬鈴薯等農(nóng)作物，靠小水電站引水灌溉?！坝龅礁珊的攴荩∷娬疽矝]有多少水，只能硬挺了。”一位陜西秦嶺保護區(qū)受訪居民說道，“我們這里小水電站不但不允許新建，還拆除了好幾個?！边@種局面已經(jīng)成為保護區(qū)管理的普遍現(xiàn)象，目的是更好地保護生物多樣性，減少人為干擾。
旅游資源給周邊社區(qū)帶來的收益微薄。在大眾眼里，風(fēng)景優(yōu)美的地方，比如森林公園、濕地公園等，其管理部門可以收取門票，農(nóng)戶也可以開“農(nóng)家樂”。但對于自然保護區(qū)內(nèi)社區(qū)而言，情況并非如此。根據(jù)《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)不允許開展旅游業(yè)。旅游資源并不能給保護區(qū)內(nèi)居民帶來直接經(jīng)濟收益。調(diào)查顯示，保護區(qū)內(nèi)居民從旅游業(yè)中獲取的經(jīng)濟收益主要來源于土特產(chǎn)品售賣；保護區(qū)外少數(shù)居民則可以通過開展餐飲業(yè)、住宿業(yè)獲取收益。
經(jīng)濟補償機制尚不健全。隨著我國自然保護地的生態(tài)效應(yīng)越來越好，社區(qū)居民面臨的最現(xiàn)實的問題是：野生動物肇事（傷人傷畜和損害農(nóng)作物）越來越頻繁，居民財產(chǎn)安全受到威脅，心理上缺乏安全感。調(diào)研顯示，34%的受訪居民遭受過野豬、黑熊、亞洲象等野生動物傷害，100%的受訪居民表示自家農(nóng)作物遭受了野生動物損害。
對于我國重點保護的野生動物（老虎、黑熊、亞洲象等）肇事，居民會得到一定經(jīng)濟補償，然而非重點保護動物（野豬、野兔等）肇事，很多保護區(qū)居民僅能得到一些實物補償，有的甚至沒有。調(diào)研中得知，損害莊稼最嚴(yán)重的野生動物當(dāng)屬野豬。“如果不驅(qū)趕，野豬一晚上就能把幾畝地的馬鈴薯吃完?！边@是調(diào)研中居民最普遍的聲音。雖然有部分地方政府為居民購買了野生動物致害商業(yè)保險，但保費有限，賠付標(biāo)準(zhǔn)偏低。
調(diào)研中了解到，目前國家層面尚未制定野生動物致害補償辦法，補償主體、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源都不明確。當(dāng)居民被問及“野生動物損害莊稼會采取什么措施”時，75%的受訪居民表示會“蹲守田地，采取敲鑼、燃放爆竹或者燒篝火等方式驅(qū)趕”。
破局 以生物多樣性保護利用為核心，實現(xiàn)人與自然和諧共生
調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，針對生物多樣性豐富的地區(qū)，傳統(tǒng)政策措施難以滿足統(tǒng)籌生物多樣性保護利用與群眾生產(chǎn)生活的需求。需要制定以生物多樣性保護利用為核心、充分考慮居民合理訴求的政策措施，引導(dǎo)這類區(qū)域完成從順利脫貧到鄉(xiāng)村振興的過渡。
適時出臺《國家公園法》單行法律。目前我國已經(jīng)正式設(shè)立國家公園，正在逐步擴大數(shù)量。應(yīng)出臺《國家公園法》，針對新時代生態(tài)治理的法治要求，有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實生態(tài)文明體制改革方案，確保體現(xiàn)“以國家公園為主體的自然保護地體系”的法律地位，突出國家公園不同管控區(qū)的功能特點。在《國家公園法》基礎(chǔ)上，通過地方政府立法形成“一園一策”，體現(xiàn)國家公園主體特殊性。
持續(xù)推進自然保護地范圍調(diào)整，優(yōu)化整合功能區(qū)。一是將保護區(qū)內(nèi)人口密集的社區(qū)調(diào)出。借國家有關(guān)部門重新調(diào)整自然保護地范圍的時機，將保護地與人口密集村莊交叉重疊的區(qū)域“應(yīng)劃盡劃”剝離出去，徹底解決相關(guān)歷史遺留問題。二是重新劃定功能區(qū)。通過科學(xué)評估，將生物多樣性退化嚴(yán)重以及保護價值不高的區(qū)域，調(diào)出現(xiàn)有自然保護地范疇，歸還當(dāng)?shù)卣鳛樯a(chǎn)生活后備的土地資源，允許開展正常的社會經(jīng)濟活動。充分發(fā)揮自然保護地的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益。
建立多部門聯(lián)動的工作協(xié)調(diào)機制。一是建立當(dāng)?shù)卣c保護地管理機構(gòu)的工作聯(lián)動機制。在嚴(yán)格遵循法律、法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，合理設(shè)定協(xié)調(diào)機制，明確各成員單位的工作職責(zé)、工作流程，定期召開聯(lián)動會議，共同解決生物多樣性保護過程中遇到的問題。二是探索保護地與社區(qū)共管機制。保護地管理部門協(xié)助社區(qū)居民發(fā)展生計，例如開展種植養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)，逐步轉(zhuǎn)變社區(qū)生產(chǎn)生活方式，從被動保護轉(zhuǎn)為主動保護。持續(xù)推行生態(tài)幫扶機制，保護地管理部門聘用社區(qū)居民擔(dān)任生態(tài)護林員，協(xié)同推進生物多樣性治理，探索生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)路徑。
建立健全野生動物肇事補償機制。一是各省級政府積極制定野生動物肇事補償辦法，明確補償主體、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償流程，切實保障周邊社區(qū)居民財產(chǎn)權(quán)利。二是建立地方財政投入為主、多元化資金保障的野生動物肇事公眾責(zé)任保險制度，實現(xiàn)由政府直接補償向商業(yè)保險賠償轉(zhuǎn)變。鼓勵各級政府推動商業(yè)保險機構(gòu)直接參保。
社會各界給予更多幫扶。一是建立國家黨政機關(guān)、企事業(yè)單位對欠發(fā)達(dá)地區(qū)保護地所在縣域的直接幫扶體系。鼓勵幫扶單位工會直接購買保護地周邊社區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品；鼓勵企業(yè)招聘保護地周邊社區(qū)的勞動力，政府給予企業(yè)一定的扶持政策。二是建立電商平臺對保護地周邊社區(qū)的直接幫扶體系。地方政府、保護地管理機構(gòu)應(yīng)主動聯(lián)合電商平臺拓展農(nóng)村業(yè)務(wù)，加強保護地周邊社區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺建設(shè)。
加強公眾教育與社會宣傳。一是增加公益活動。政府和管理機構(gòu)可以招募科研院所、高校等機構(gòu)的專業(yè)人員定期到保護地開展志愿服務(wù)，通過生物多樣性保護宣傳與講解活動，提高公眾的保護意識。建立生物多樣性保護基金，接受社會團體捐贈。二是增加多元化的宣傳教育方式。除現(xiàn)場講解外，利用新媒體、自媒體等方式對不同人群開展生物多樣性保護知識宣講，提高公眾對生物多樣性保護的認(rèn)知度，讓公眾主動參與保護。
（作者：中國社會科學(xué)院與光明日報聯(lián)合調(diào)研組，調(diào)研組成員：王昌海、劉德欽、劉同山、韓昊坤、孫若梅、尹曉青、謝夢玲、馬羽男、宋委嘯）
（光明日報記者蘭亞妮）
《光明日報》（2022年12月15日 07版）
作者：中國社會科學(xué)院與光明日報聯(lián)合調(diào)研組
責(zé)任編輯：王萍
