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本文結(jié)合吉林省耕地資源現(xiàn)狀特點，從黑土地保護(hù)和鹽堿地等耕地后備資源綜合利用兩個方面，梳理歸納了兩類耕地在保護(hù)利用方面的實踐做法，提出了注重技術(shù)創(chuàng)新、建立配套水利設(shè)施、科學(xué)引入社會資本等保護(hù)利用思路。
吉林省是我國耕地大省、糧食大省，現(xiàn)有耕地11200萬畝，劃定耕地保護(hù)任務(wù)10944萬畝，永久基本農(nóng)田8202萬畝，確定糧食生產(chǎn)功能區(qū)6588萬畝、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)826萬畝，糧食產(chǎn)量連續(xù)5年突破700億斤。同時，吉林省也是黑土地和鹽堿地資源大省，黑土區(qū)耕地面積近億畝，鹽堿地等耕地后備資源600余萬畝。
近年來，吉林省嚴(yán)守耕地紅線和糧食安全生命線，守住黑土地、整治鹽堿地，形成了“雙柱”支撐的耕地保護(hù)吉林模式。
圖片來源：攝圖網(wǎng)
黑土地保護(hù)實踐與成效
堅持統(tǒng)籌謀劃。一是高位推動。吉林省成立了省委書記、省長任“雙組長”的省糧食安全工作暨黑土地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了黑土地保護(hù)管理機構(gòu)，并定期召開會議研究部署工作。二是規(guī)范制度。立法修訂了《吉林省黑土地保護(hù)條例》，出臺了《關(guān)于全面加強黑土地保護(hù)的實施意見》《吉林省黑土地保護(hù)工程實施方案（2021—2025年）》《吉林省黑土地保護(hù)總體規(guī)劃（2021—2025年）》等政策文件，明確農(nóng)田綜合整治等8項重點工程。三是智力支持。特聘4名中國工程院院士和中省直有關(guān)科研單位專家，組建專家委員會。建立政府、科研單位、農(nóng)業(yè)高校、企業(yè)、合作社之間的創(chuàng)新聯(lián)盟，通過互動交流，不斷完善和提升技術(shù)體系。四是凝聚力量。經(jīng)吉林省人大常委會會議通過，將7月22日設(shè)立為“吉林省黑土地保護(hù)日”，明確縣級以上人民政府屆時組織開展黑土地保護(hù)主題活動，對黑土地及土地資源相關(guān)國情國策、法律法規(guī)等內(nèi)容進(jìn)行宣傳，提高民眾珍惜土地資源、節(jié)約集約利用土地、關(guān)注黑土地保護(hù)等的意識。
強化規(guī)劃引領(lǐng)。一是將黑土地保護(hù)納入省級國土空間規(guī)劃。組織編制省級國土空間規(guī)劃，構(gòu)建“三區(qū)三帶多點”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)格局，劃定黑土地功能區(qū)，提出分區(qū)分類整治、修復(fù)黑土地的策略，探索建立東部固土保肥、中部提質(zhì)增肥、西部改良培肥等技術(shù)模式，逐步恢復(fù)提升耕地地力。二是要求縣市國土空間規(guī)劃明確保護(hù)責(zé)任。出臺《縣（市）級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，明確在縣（市）國土空間規(guī)劃編制中，將黑土地保護(hù)作為重要專題，并要求黑土地涉及的縣（市）結(jié)合地區(qū)實際，提出有針對性的保護(hù)利用措施。三是在“三區(qū)三線”劃定中落實黑土地保護(hù)任務(wù)。2022年，吉林省在國家“三區(qū)三線”劃定過程中，嚴(yán)格落實耕地保護(hù)優(yōu)先序，按照應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃的原則，劃定耕地保護(hù)目標(biāo)10944萬畝，較上輪保護(hù)目標(biāo)增加1844萬畝。劃定永久基本農(nóng)田8202萬畝，較上輪保護(hù)目標(biāo)增加822萬畝。同時，將吉林省黑土區(qū)耕地7077萬畝劃入永久基本農(nóng)田，對黑土耕地實行特殊保護(hù)，為吉林省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和黑土地保護(hù)工作提供有力支撐。
全面推行“田長制”。吉林省委、省政府印發(fā)《關(guān)于全面推行田長制的意見》，在農(nóng)田保護(hù)責(zé)任上提出黨政同責(zé)，夯實黨委政府主體責(zé)任，從優(yōu)化農(nóng)田布局、強化農(nóng)田保護(hù)、推進(jìn)農(nóng)田建設(shè)、改進(jìn)農(nóng)田利用和嚴(yán)格農(nóng)田監(jiān)管5個方面明確工作任務(wù)，設(shè)置五級田長及田長制辦事機構(gòu)。同時，相繼制定印發(fā)《“總田長+檢察長”工作制度》《田長制巡查制度》《田長制工作督察督辦制度》等7項田長制配套制度，建立田長制工作任務(wù)臺賬，明確任務(wù)分工，責(zé)任落實到人。目前，吉林省已設(shè)立各級總田長156名、田長9787名，“省市縣鄉(xiāng)村”五級田長制體系全部建立。
開展專項執(zhí)法整治。2022年，吉林省直多個部門聯(lián)合開展了為期3個月的嚴(yán)厲打擊盜挖黑土資源類違法犯罪活動專項清查整治。圍繞盜挖黑土資源類違法行為、違法違規(guī)加工流通黑土資源、黑土資源在電商和市場違規(guī)流通等三類情形，全面清查整治違法占用耕地、河道、水庫、林地、草原、濕地以及在水源地保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的采挖、加工、運輸、倒賣黑土資源類違法犯罪活動，有效遏制了盜挖倒賣黑土資源類違法犯罪活動的擴散蔓延。
嚴(yán)格控制建設(shè)占用黑土耕地。強化城鄉(xiāng)建設(shè)用地剛性約束，開展節(jié)地評價，嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)審查，最大程度地減少對耕地的占用。積極推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，落實“增存掛鉤”制度，大力推進(jìn)批而未供和閑置土地處置，盤活存量土地，減少新增建設(shè)用地。為推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用，吉林省政府出臺了《建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用管理辦法》，聚焦方案編制、剝離實施和竣工驗收等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善相關(guān)工作，指導(dǎo)市縣對剝離土壤存儲、利用等作出統(tǒng)籌安排，從源頭上解決剝用脫節(jié)的問題。同時，在吉林省自然資源廳門戶網(wǎng)站開設(shè)“剝離土壤交易信息專欄”，實時發(fā)布各地剝離土壤信息，促進(jìn)剝離土壤再利用。
注重黑土地養(yǎng)護(hù)。多年來，吉林省通過實施保護(hù)性耕作、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以及設(shè)立田長制等相關(guān)的農(nóng)藝、工程等措施，以保護(hù)黑土地、促進(jìn)永續(xù)利用為目標(biāo)，逐漸總結(jié)推廣出黑土地保護(hù)的“梨樹模式”。即將玉米收割后秸稈全部留在地里蓋上一層“被子”，第二年免耕直接播種。這在減少對土壤擾動的同時，也相當(dāng)于為土壤增加了50毫米的降水，防止珍貴的黑土被水沖走或者被風(fēng)刮跑，解決耕地長期“反哺不夠”“給養(yǎng)不足”等問題。該模式擁有一整套研究試驗體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、農(nóng)機配套體系、推廣應(yīng)用體系作為支撐。這解決了東北黑土區(qū)玉米連作、秸稈焚燒導(dǎo)致的土壤退化以及衍生的環(huán)境問題，對黑土地的保護(hù)與利用起到了積極的作用，為實現(xiàn)糧食持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)提供了保障。
鹽堿地等耕地后備資源綜合利用探索
強化部門協(xié)同。吉林省在省級建立組織機構(gòu)，成立了自然資源廳、財政廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、水利廳、生態(tài)環(huán)境廳、林草局共同參與分工負(fù)責(zé)的省鹽堿地等耕地后備資源綜合利用工程建設(shè)工作專班，明確了各部門工作職責(zé)和任務(wù)分工，完善了相關(guān)工作機制，耕地后備資源綜合利用形成了從單打獨斗到共同推進(jìn)的良好局面。
注重技術(shù)創(chuàng)新。一是建立鹽堿地改良示范基地。吉林省鹽堿地屬于蘇打鹽堿土類型，土壤改良必須考慮當(dāng)?shù)赝寥乐宣}的成分、地下水位等多種因素，需要按照技術(shù)配方實施。多家技術(shù)單位運用不同土壤改良技術(shù)參與鹽堿地治理實驗，摸索出“脫硫石膏復(fù)合改良技術(shù)”“磷石膏改良技術(shù)”“硫酸鋁改良技術(shù)”“有機硅調(diào)理技術(shù)”等一批典型技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。同時，探索出集科學(xué)整地、數(shù)字精準(zhǔn)管控、耐鹽堿品種選育、改良和培肥于一體的鹽堿地新開水田快速改良培肥技術(shù)集成。
二是規(guī)范相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。吉林省制定了《鹽堿地治理技術(shù)成熟度評價工作方案》，依托鹽堿地綜合利用示范基地，開展鹽堿地治理技術(shù)成熟度評價標(biāo)準(zhǔn)研究，形成具有可操作性的鹽堿地治理技術(shù)評價體系，評選適宜吉林省鹽堿地治理的成熟技術(shù)。
三是舉辦鹽堿地治理國際論壇。邀請多位從事鹽堿地治理學(xué)術(shù)研究的權(quán)威院士及專家，對相關(guān)研究成果進(jìn)行學(xué)術(shù)匯報和交流，為鹽堿地等耕地后備資源開發(fā)利用提供智慧支撐。
建立配套水利設(shè)施。重鹽堿地土壤的惡劣結(jié)構(gòu)，需要用改良劑去進(jìn)行改良。吉林省通過摸索實踐，總結(jié)出以稻制堿的辦法：先將鹽堿地平整，壓上沙土后進(jìn)行旋耕，用土壤改良劑干預(yù)，再放水泡田洗田，最后進(jìn)行水稻種植。這整個過程需要大量的水資源，為了解決水這一關(guān)鍵問題，開展了大量工作。
一是科學(xué)論證“需要多少水、水從哪里來”的問題。按照節(jié)水優(yōu)先、優(yōu)化配置、遠(yuǎn)近結(jié)合的原則，確定近調(diào)遠(yuǎn)建的工作思路。近期，通過大力實施農(nóng)業(yè)節(jié)水、調(diào)整嫩江上游尼爾基水庫調(diào)度運行方式等保障用水需求；遠(yuǎn)期，依托國家正在推進(jìn)的東北水網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)籌優(yōu)化重大水利工程布局，最終論證并得出水資源可以保障鹽堿地改造工程的結(jié)論。
二是系統(tǒng)研究“水土匹配”的問題。吉林省結(jié)合鹽堿地等耕地后備資源分布情況，在加快推進(jìn)在建松原灌區(qū)建設(shè)、已建五家子灌區(qū)和大安灌區(qū)達(dá)產(chǎn)、大中型灌區(qū)續(xù)建配套等工程的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建“兩縱四橫”吉林全域水網(wǎng)為核心，系統(tǒng)謀劃了中西部供水、引嫩入白擴建、大安灌區(qū)二期、扶余駿平灌區(qū)等水利骨干工程，通過建設(shè)一批引調(diào)水和灌區(qū)等水利保障工程，進(jìn)一步優(yōu)化水土資源匹配格局，完善干支渠輸水體系，將切實為鹽堿地等耕地后備資源綜合利用提供堅實的水源保障。
三是高質(zhì)量抓好項目落地。吉林省成立工作專班，開展現(xiàn)場調(diào)研指導(dǎo)，部署地方提前開展水利骨干工程前期工作，明確實施主體，制定推進(jìn)時間表和路線圖。其中，水利與自然資源部門協(xié)同研究水利骨干工程和田間土地整理之間的匹配協(xié)調(diào)，同步實施、同時見效，確保鹽堿地等耕地后備資源綜合利用水土匹配、科學(xué)合理。
科學(xué)引入社會資本。一是強化引導(dǎo)和規(guī)范。2021年12月，吉林省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與耕地后備資源開發(fā)利用的意見》，從項目管理、前期工作、工程實施、竣工驗收、后期管護(hù)、指標(biāo)分配使用等方面進(jìn)行了全流程和全方位的規(guī)范，對社會資本參與鹽堿地等耕地后備資源開發(fā)的利用模式、準(zhǔn)入條件、退出機制等提出明確要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新土地整治管理體制。
二是鼓勵社會資本投入。2022年，吉林省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展鹽堿地等耕地后備資源綜合利用的指導(dǎo)意見》，提出加大金融支持、創(chuàng)新投融資模式，鼓勵金融機構(gòu)支持鹽堿地等耕地后備資源綜合利用，支持符合條件的投資主體發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等公司信用類債券，用于開展鹽堿地等耕地后備資源綜合利用。同時，拓寬了社會資本參與的融資渠道，并保障社會資本獲得合理利潤，以吸引更多資金投入耕地保護(hù)。
（本文原載于《中國土地》2023年第1期，作者供職于吉林省自然資源廳）
來源：《中國土地》
責(zé)任編輯：宋晰
