新增耕地的背后，離不開一項極為重要的基礎性工作—國土變更調(diào)查，這項工作既是自然資源各項管理的底版底圖底數(shù)，又是保障自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎支撐。

怎樣查清江蘇自然資源“家底”？如何走好自然資源管理的“最初一公里”？當前，全省展開新一輪年度國土變更調(diào)查工作，記者跟隨調(diào)查人員來到徐州、蘇州等地進行探訪。

張連華 攝（視覺江蘇網(wǎng)供圖）

調(diào)查先行，服務用地“提質(zhì)增效”

11月20日，記者在邳州市東湖街道旁的耕地看到，冬小麥正茁壯成長著，種植大棚也早已搭建起來。記者走進了其中一座蔬菜大棚，大棚主人戴玉成告訴記者，大棚里種的是普羅旺斯番茄，這種番茄很好賣，每個大棚的收益能達到30萬元；此外他還在這里種了大蒜，每畝收益將近1萬元。

然而，這片耕地之前曾險些流失。邳州市自然資源和規(guī)劃局確權(quán)登記科科長楊曉帥告訴記者，這一片土地原本屬于耕地，但當?shù)卦谀瓿踹M行監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)，這片耕地上已經(jīng)種上了一些果樹，如按照“所見即所得”的原則調(diào)查，存在耕地流出的跡象；另外，由于這里的果樹很分散，導致即使從耕地流出變?yōu)閳@地，其經(jīng)濟價值也大打折扣。

記者在最新的“東湖街道耕地流出整改圖斑分布圖”上看到，這片土地共有10塊，圖斑面積合計423.16畝?！拔覀儗⒈O(jiān)測到的情況報送，相關負責同志就上門對土地承包人做工作，宣傳耕地保護政策，勸說他們要恢復耕地，同時幫助他們聯(lián)系承包大戶將耕地成片流轉(zhuǎn)，原主人掙的錢更多了，有效防止這423.16畝耕地流出并盤活了該地塊?！睏顣詭洷硎荆壳斑@片地塊已經(jīng)完成調(diào)查并上報，確保了這片永久基本農(nóng)田不流失。

昆山市是“織水成網(wǎng)、秀綠成環(huán)”的江南水鄉(xiāng)，水域面積約占全域總面積的18%，水產(chǎn)資源豐富，當?shù)赜胁簧倬用耩B(yǎng)殖魚、蝦、蟹。11月21日，記者來到巴城鎮(zhèn)，這里耕地集中連片，平整有序，地里不少冬令時節(jié)的作物正在生長；從事大閘蟹養(yǎng)殖的養(yǎng)殖戶也很集中，他們正將大閘蟹打包，發(fā)往全國各地的客戶。

“過去我們在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，這里坑塘遍布，到處都是大閘蟹的養(yǎng)殖戶，和耕地‘混’在了一起，空間布局碎片化嚴重，一方面存在耕地流出風險，另一方面不利于土地節(jié)約集約利用。”昆山市自然資源和規(guī)劃局調(diào)查監(jiān)測科科長蘇曦打開了過去巴城鎮(zhèn)耕地圖斑，圖斑中紅色的是耕地，黃色的是養(yǎng)殖大閘蟹的地域，記者看到，兩者相互交錯，散亂地分布在各地。

對此，昆山市自然資源和規(guī)劃局副局長陶青表示，根據(jù)國土變更調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，昆山市結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全域土地綜合整治，對資源進行了整合：將大閘蟹養(yǎng)殖戶集中到昆山北部，將過去零散的坑塘恢復成耕地。

“以張浦鎮(zhèn)為例，最新的耕地圖斑顯示，黃色的養(yǎng)殖池塘已經(jīng)集中在北部巴城區(qū)域，紅色的耕地部分也集中連成了片，原先相互交織，現(xiàn)已‘涇渭分明’。”陶青介紹，2020年—2023年，張浦鎮(zhèn)實現(xiàn)新增耕地5140畝，高標準農(nóng)田基本實現(xiàn)鎮(zhèn)域動態(tài)全覆蓋，項目入選自然資源部發(fā)布的全國首批15個全域土地綜合整治試點典型案例；昆山全市耕地總量也連續(xù)4年實現(xiàn)凈增長，僅2023年就凈增長9700余畝。

“哨兵”探路，重任在“監(jiān)”

國土變更調(diào)查是一切行動和決策的底數(shù)和基礎，省自然資源廳調(diào)查監(jiān)測處處長杜國慶將其形象地比作“哨兵”。

從專業(yè)來看，國土變更調(diào)查是對年度國土利用現(xiàn)狀變化情況開展的更新調(diào)查，圍繞自然資源的整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理等工作需要，依托遙感及地理信息等手段開展全省全要素國土空間用途管制監(jiān)測管理，實現(xiàn)國土空間用途管制糾錯預警功能，為全省國土空間用途開發(fā)與保護提供決策支撐，更合理、科學、有序地推進全省國土空間的用途管制。

“‘哨兵’要全面及時準確了解江蘇省國土資源的利用狀況、變化情況和存在問題，為政府決策提供依據(jù)?！倍艊鴳c說。

比如，通過了解國土資源的利用情況，為國家制定土地利用規(guī)劃等提供依據(jù)；通過監(jiān)測國土資源的變化情況，為國家制定相關政策提供及時的信息；通過發(fā)現(xiàn)國土資源存在的問題，為國家制定相關政策提供參考。

徐州、蘇州的調(diào)查情況和成果，是江蘇省開展國土變更調(diào)查的縮影。杜國慶介紹，全省組織13個設區(qū)市、103個縣級調(diào)查單元開展年度國土變更調(diào)查工作的同時，還統(tǒng)籌部署城市國土空間信息細化與補充，更新包括耕地在內(nèi)的水網(wǎng)、路網(wǎng)等，支撐城市建設用地細化、國土空間規(guī)劃與實施監(jiān)督、城市體檢評估和用途管制等國土空間治理工作。

近年來，從國之大者的高度，耕地保護要求不斷強化，重大政策相繼出臺，當下的年度國土變更調(diào)查成果正被不斷賦予更多、更具體、更重要的職能定位。

在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，年度國土變更調(diào)查是以每年12月31日為時點，“一年變一次”是從業(yè)人員的常態(tài)，一些工作人員表示，依靠一年一次的年度變更調(diào)查認定地類，存在周期長、時間緊、任務重等情況，地類數(shù)據(jù)更新缺乏時效性，有時不能很好適應新形勢下地方經(jīng)濟發(fā)展和自然資源管理的迫切需求。

省自然資源廳近期出臺自然資源要素保障“19條措施”，不僅將國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間，持續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局的基數(shù)，也提出優(yōu)化日常變更調(diào)查，對項目管理涉及地類變更實現(xiàn)“隨報隨審”。

“國土變更調(diào)查成果作為耕地保護責任制考核和土地衛(wèi)片執(zhí)法的依據(jù)，從今年起已常態(tài)納入了自然資源例行督察，更為重要的是，調(diào)查成果系統(tǒng)內(nèi)外廣泛應用，國土變更調(diào)查不僅要在自然資源管理鏈條中先知先覺，還要能夠見微知著，可謂重任在‘監(jiān)’?！倍艊鴳c感慨道。

當好“參謀”，探索調(diào)查“新經(jīng)驗”

如何提升國土變更調(diào)查效能，更好服務經(jīng)濟社會發(fā)展，當好“參謀”？在進行大量調(diào)研和考察之下，江蘇省各地早已結(jié)合當?shù)貙嶋H情況開展了探索和試點工作，全省各地都探索出不少好經(jīng)驗好做法。

為充分發(fā)揮調(diào)查監(jiān)測工作“哨兵”預警作用，為耕地考核和執(zhí)法監(jiān)督等重點工作提供精準“基數(shù)”，徐州探索構(gòu)建了自然資源監(jiān)測圖斑聯(lián)合處置機制，并于今年6月在全省率先印發(fā)實施了《徐州市自然資源監(jiān)測圖斑聯(lián)合處置機制》，市縣兩級建立聯(lián)合處置機制，推動數(shù)據(jù)融合共享。

“這套機制能有效解決圖斑處置信息共享不充分、協(xié)同效果差及任務下發(fā)后被遺漏、積壓、擱置等問題，確保各項工作數(shù)據(jù)和成果及時匯交、實時研判，改變了長期以來調(diào)查監(jiān)測圖斑與衛(wèi)片執(zhí)法圖斑無法高效聯(lián)動的局面。”徐州市自然資源和規(guī)劃局調(diào)查監(jiān)測處處長、四級調(diào)研員蔣怡然說。

通過這套機制，徐州在前段時間發(fā)現(xiàn)并處置了沛縣某企業(yè)涉嫌非法占用耕地和林地建設圍墻、硬化地面事件。隨后，第一時間通過市縣兩級聯(lián)合處置機制，下發(fā)圖斑，明確整改任務，很快就進行了處理，現(xiàn)在已經(jīng)恢復原狀并納入了日常變更。

“可算是解決大麻煩了?！毙熘菔凶匀毁Y源和規(guī)劃局行政執(zhí)法處處長張海洋感嘆道，過去因為規(guī)則不一致，標準不一致，到底以哪個為準，時常導致不該流出的耕地流出了，不該成為違法圖斑的成了違法圖斑。

針對年度變更調(diào)查時間跨度長、監(jiān)測類型尚有局限的問題，昆山探索建立了“國土空間用途管制監(jiān)測平臺”，進一步擴大監(jiān)測范圍、細化監(jiān)測地類。

“我們每年至少獲取2期昆山全域高清衛(wèi)星影像，并細化提取農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化等圖斑信息，形成了現(xiàn)勢性更強、實用性更好的‘變更調(diào)查+’數(shù)據(jù)?！碧涨嗾f。

“從省級層面來看，去年起，我省就積極探索創(chuàng)新，建立健全日常變更工作機制。”杜國慶表示，江蘇省制定出臺《關于全面推進國土變更調(diào)查日常變更工作的通知》《江蘇省國土變更調(diào)查日常變更實施方案（試行）》，依托自主開發(fā)的“省市縣三級在線核查系統(tǒng)”，實現(xiàn)地方與省級實時聯(lián)動，及時將數(shù)據(jù)報送自然資源部審批入庫，逐步建立“隨報隨審”的高效機制。

當前，江蘇已開展2024年度國土變更調(diào)查工作，國家已陸續(xù)下發(fā)江蘇省監(jiān)測圖斑，新一輪調(diào)查工作已進入關鍵時點。

“接下來，全省自然資源系統(tǒng)將努力把‘最初一公里’抓細抓實，有力支撐自然資源管理成效轉(zhuǎn)化，為全面加快推進美麗江蘇建設，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化發(fā)揮更大的基礎支撐作用。”省自然資源廳副廳長林顥說。

責任編輯：王鯤鵬