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中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見
《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，簡稱《2014年中央一號文件》，是為了全面深化農村改革，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化而制定的法規(guī)。2014年1月19日，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，自起實施。[1-2]
中文名 2014年中央一號文件 發(fā)布日期 2014年1月19日 發(fā)布機構中共中央、國務院 實施日期 2014年1月19日
政策全文
2013年，農業(yè)農村發(fā)展持續(xù)向好、穩(wěn)中有進，糧食生產再創(chuàng)歷史新高，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小，農村改革向縱深推進，農村民生有新的改善，農村社會保持和諧穩(wěn)定。
中國經濟社會發(fā)展正處在轉型期，農村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復雜、困難挑戰(zhàn)增多。工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對同步推進農業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農產品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳，經濟社會結構深刻變化對創(chuàng)新農村社會管理提出了亟待破解的課題。必須全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步解放思想，穩(wěn)中求進，改革創(chuàng)新，堅決的破除體制機制弊端，堅持農業(yè)基礎地位毫不動搖，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化。
全面深化農村改革，要堅持社會主義市場經濟改革方向，處理好政府和市場的關系，激發(fā)農村經濟社會活力；要鼓勵探索創(chuàng)新，在明確底線的前提下，支持地方先行先試，尊重農民群眾實踐創(chuàng)造；要因地制宜、循序漸進，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排；要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農民更多財產保護權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡的配置，讓農民平等參與現(xiàn)代化建設進程、共同分享現(xiàn)代化的成果。
推進中國特色農業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動力，立足國情農情，順應時代要求，堅持家庭經營為基礎與多種經營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細作與現(xiàn)代物質技術裝備相輔相成，實現(xiàn)高產高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)
調兼顧，加強政府支持保護與發(fā)揮市場配置資源決定性作用功能互補。要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業(yè)經營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導向深入推進農業(yè)發(fā)展方式轉變，以滿足吃得好吃得安全為導向大力發(fā)展優(yōu)質安全農產品，努力走出一條生產技術先進、經營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化道路。
2014年及今后一個時期，農業(yè)農村工作要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，按照穩(wěn)定政策、改革創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的總要求，力爭在體制機制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會主義新農村建設上取得新進展，為保持經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。[2]
完善國家糧食安全保障體系
1．抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略。把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針。綜合考慮國內資源環(huán)境條件、糧食供求格局和國際貿易環(huán)境變化，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。任何時候都不能放松國內糧食生產，嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，不斷提升農業(yè)綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。更加積極地利用國際農產品市場和農業(yè)資源，有效調劑和補充國內糧食供給。在重視糧食數量的同時，更加注重品質和質量安全；在保障當期供給的同時，更加注重農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。加大力度落實“米袋子”省長負責制，進一步明確中央和地方的糧食安全責任與分工，主銷區(qū)也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率。增強全社會節(jié)糧意識，在生產流通消費全程推廣節(jié)糧減損設施和技術。
2．完善糧食等重要農產品價格形成機制。繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益。2014年，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點，開展糧食生產規(guī)模經營主體營銷貸款試點。繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。
3．健全農產品市場調控制度。綜合運用儲備吞吐、進出口調節(jié)等手段，合理確定不同農產品價格波動調控區(qū)間，保障重要農產品市場基本穩(wěn)定。科學確定重要農產品儲備功能和規(guī)模，強化地方尤其是主銷區(qū)的儲備責任，優(yōu)化區(qū)域布局和品種結構。完善中央儲備糧管理體制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與大宗農產品政策性收儲。健全“菜籃子”市長負責制考核激勵機制，完善生豬市場價格調控體系，抓好牛羊肉生產供應。進一步開展國家對農業(yè)大縣的直接統(tǒng)計調查。編制發(fā)布權威性的農產品價格指數。
4．合理利用國際農產品市場。抓緊制定重要農產品國際貿易戰(zhàn)略，加強進口農產品規(guī)劃指導，優(yōu)化進口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的貿易關系。有關部門要密切配合，加強進出境動植物檢驗檢疫，打擊農產品進出口走私行為，保障進口農產品質量安全和國內產業(yè)安全。加快實施農業(yè)走出去戰(zhàn)略，培育具有國際競爭力的糧棉油等大型企業(yè)。支持到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農業(yè)生產和進出口合作。鼓勵金融機構積極創(chuàng)新為農產品國際貿易和農業(yè)走出去服務的金融品種和方式。探索建立農產品國際貿易基金和海外農業(yè)發(fā)展基金。
5．強化農產品質量和食品安全監(jiān)管。建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度，完善法律法規(guī)和標準體系，落實地方政府屬地管理和生產經營主體責任。支持標準化生產、重點產品風險監(jiān)測預警、食品追溯體系建設，加大批發(fā)市場質量安全檢驗檢測費用補助力度。加快推進縣鄉(xiāng)食品、農產品質量安全檢測體系和監(jiān)管能力建設。嚴格農業(yè)投入品管理，大力開展園藝作物標準園、畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖、水產健康養(yǎng)殖等創(chuàng)建活動。完善農產品質量和食品安全工作考核評價制度，開展示范市、縣創(chuàng)建試點。[2]
強化農業(yè)支持保護制度
6．健全“三農”投入穩(wěn)定增長機制。完善財政支農政策，增加“三農”支出。公共財政要堅持把“三農”作為支出重點，中央基建投資繼續(xù)向“三農”傾斜，優(yōu)先保證“三農”投入穩(wěn)定增長。拓寬“三農”投入資金渠道，充分發(fā)揮財政資金引導作用，通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業(yè)農村。
7．完善農業(yè)補貼政策。按照穩(wěn)定存量、增加總量、完善方法、逐步調整的要求，積極開展改進農業(yè)補貼辦法的試點試驗。繼續(xù)實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業(yè)經營主體、主產區(qū)傾斜。在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。加大農機購置補貼力度，完善補貼辦法，繼續(xù)推進農機報廢更新補貼試點。強化農業(yè)防災減災穩(wěn)產增產關鍵技術補助。繼續(xù)實施畜牧良種補貼政策。
8．加快建立利益補償機制。加大對糧食主產區(qū)的財政轉移支付力度，增加對商品糧生產大省和糧油豬生產大縣的獎勵補助，鼓勵主銷區(qū)通過多種方式到主產區(qū)投資建設糧食生產基地，更多地承擔國家糧食儲備任務，完善糧食主產區(qū)利益補償機制。支持糧食主產區(qū)發(fā)展糧食加工業(yè)。降低或取消產糧大縣直接用于糧食生產等建設項目資金配套。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償制度，繼續(xù)執(zhí)行公益林補償、草原生態(tài)保護補助獎勵政策，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制。支持地方開展耕地保護補償。
9．整合和統(tǒng)籌使用涉農資金。穩(wěn)步推進從財政預算編制環(huán)節(jié)清理和歸并整合涉農資金。支持黑龍江省進行涉農資金整合試點，在認真總結經驗基礎上，推動符合條件的地方開展涉農資金整合試驗。改革項目審批制度，創(chuàng)造條件逐步下放中央和省級涉農資金項目審批權限。改革項目管理辦法，加快項目實施和預算執(zhí)行，切實提高監(jiān)管水平。加強專項扶貧資金監(jiān)管，強化省、市兩級政府對資金和項目的監(jiān)督責任，縣級政府切實管好用好扶貧資金。盤活農業(yè)結余資金和超規(guī)定期限的結轉資金，由同級預算統(tǒng)籌限時用于農田水利等建設。
10．完善農田水利建設管護機制。深化水利工程管理體制改革，加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策。開展農田水利設施產權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，落實小型水利工程管護主體、責任和經費。通過以獎代補、先建后補等方式，探索農田水利基本建設新機制。深入推進農業(yè)水價綜合改革。加大各級政府水利建設投入，落實和完善土地出讓收益計提農田水利資金政策，提高水資源費征收標準、加大征收力度。完善大中型水利工程建設征地補償政策。謀劃建設一批關系國計民生的重大水利工程，加強水源工程建設和雨洪水資源化利用，啟動實施全國抗旱規(guī)劃，提高農業(yè)抗御水旱災害能力。實施全國高標準農田建設總體規(guī)劃，加大投入力度，規(guī)范建設標準，探索監(jiān)管維護機制。
11．推進農業(yè)科技創(chuàng)新。深化農業(yè)科技體制改革，對具備條件的項目，實施法人責任制和專員制，推行農業(yè)領域國家科技報告制度。明晰和保護財政資助科研成果產權，創(chuàng)新成果轉化機制，發(fā)展農業(yè)科技成果托管中心和交易市場。采取多種方式，引導和支持科研機構與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)。加大農業(yè)科技創(chuàng)新平臺基地建設和技術集成推廣力度，推動發(fā)展國家農業(yè)科技園區(qū)協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，支持現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)技術體系建設。加強以分子育種為重點的基礎研究和生物技術開發(fā)，建設以農業(yè)物聯(lián)網和精準裝備為重點的農業(yè)全程信息化和機械化技術體系，推進以設施農業(yè)和農產品精深加工為重點的新興產業(yè)技術研發(fā)，組織重大農業(yè)科技攻關。繼續(xù)開展高產創(chuàng)建，加大農業(yè)先進適用技術推廣應用和農民技術培訓力度。發(fā)揮現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)的引領作用。加強農用航空建設。將農業(yè)作為財政科技投入優(yōu)先領域，引導金融信貸、風險投資等進入農業(yè)科技創(chuàng)新領域。推行科技特派員制度，發(fā)揮高校在農業(yè)科研和農技推廣中的作用。
12．加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和農業(yè)機械化。建立以企業(yè)為主體的育種創(chuàng)新體系，推進種業(yè)人才、資源、技術向企業(yè)流動，做大做強育繁推一體化種子企業(yè)，培育推廣一批高產、優(yōu)質、抗逆、適應機械化生產的突破性新品種。推行種子企業(yè)委托經營制度，強化種子全程可追溯管理。加快推進大田作物生產全程機械化，主攻機插秧、機采棉、甘蔗機收等薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)作物品種、栽培技術和機械裝備的集成配套。積極發(fā)展農機作業(yè)、維修、租賃等社會化服務，支持發(fā)展農機合作社等服務組織。
13．加強農產品市場體系建設。著力加強促進農產品公平交易和提高流通效率的制度建設，加快制定全國農產品市場發(fā)展規(guī)劃，落實部門協(xié)調機制，加強以大型農產品批發(fā)市場為骨干、覆蓋全國的市場流通網絡建設，開展公益性農產品批發(fā)市場建設試點。健全大宗農產品期貨交易品種體系。加快發(fā)展主產區(qū)大宗農產品現(xiàn)代化倉儲物流設施，完善鮮活農產品冷鏈物流體系。支持產地小型農產品收集市場、集配中心建設。完善農村物流服務體系，推進農產品現(xiàn)代流通綜合示范區(qū)創(chuàng)建，加快郵政系統(tǒng)服務“三農”綜合平臺建設。實施糧食收儲、供應安全保障工程。啟動農村流通設施和農產品批發(fā)市場信息化提升工程，加強農產品電子商務平臺建設。加快清除農產品市場壁壘。[2]
建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制
14．促進生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展。落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度，強化監(jiān)督考核和激勵約束。分區(qū)域規(guī)模化推進高效節(jié)水灌溉行動。大力推進機械化深松整地和秸稈還田等綜合利用，加快實施土壤有機質提升補貼項目，支持開展病蟲害綠色防控和病死畜禽無害化處理。加大農業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農藥使用、規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞便資源化利用、新型農業(yè)經營主體使用有機肥、推廣高標準農膜和殘膜回收等試點。
15．開展農業(yè)資源休養(yǎng)生息試點。抓緊編制農業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。啟動重金屬污染耕地修復試點。從2014年開始，繼續(xù)在陡坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地實施退耕還林還草。開展華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理、濕地生態(tài)效益補償和退耕還濕試點。通過財政獎補、結構調整等綜合措施，保證修復區(qū)農民總體收入水平不降低。
16．加大生態(tài)保護建設力度。抓緊劃定生態(tài)保護紅線。繼續(xù)實施天然林保護、京津風沙源治理二期等林業(yè)重大工程。在東北、內蒙古重點國有林區(qū)，進行停止天然林商業(yè)性采伐試點。推進林區(qū)森林防火設施建設和礦區(qū)植被恢復。完善林木良種、造林、森林撫育等林業(yè)補貼政策。加強沙化土地封禁保護。加大天然草原退牧還草工程實施力度，啟動南方草地開發(fā)利用和草原自然保護區(qū)建設工程。支持飼草料基地的品種改良、水利建設、鼠蟲害和毒草防治。加大海洋生態(tài)保護力度，加強海島基礎設施建設。嚴格控制漁業(yè)捕撈強度，繼續(xù)實施增殖放流和水產養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復補助政策。實施江河湖泊綜合整治、水土保持重點建設工程，開展生態(tài)清潔小流域建設。[2]
深化農村土地制度改革
17．完善農村土地承包政策。穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規(guī)。切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。穩(wěn)定和完善草原承包經營制度，2015年基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作。切實維護婦女的土地承包權益。加強農村經營管理體系建設。深化農村綜合改革，完善集體林權制度改革，健全國有林區(qū)經營管理體制，繼續(xù)推進國有農場辦社會職能改革。
18．引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進這項工作。
19．完善農村宅基地管理制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數量不減少、質量有提高。加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。
20．加快推進征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。抓緊修訂有關法律法規(guī)，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。提高森林植被恢復費征收標準。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權。[2]
構建新型農業(yè)經營體系
21．發(fā)展多種形式規(guī)模經營。鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣鄉(xiāng)村三級服務和管理網絡。探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化。有條件的地方，可對流轉土地給予獎補。土地流轉和適度規(guī)模經營要尊重農民意愿，不能強制推動。
22．扶持發(fā)展新型農業(yè)經營主體。鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農民合作社，引導規(guī)范運行，著力加強能力建設。允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，有關部門要建立規(guī)范透明的管理制度。推進財政支持農民合作社創(chuàng)新試點，引導發(fā)展農民專業(yè)合作社聯(lián)合社。按照自愿原則開展家庭農場登記。鼓勵發(fā)展混合所有制農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，推動集群發(fā)展，密切與農戶、農民合作社的利益聯(lián)結關系。在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施。鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業(yè)經營主體提供貸款擔保服務。加大對新型職業(yè)農民和新型農業(yè)經營主體領辦人的教育培訓力度。落實和完善相關稅收優(yōu)惠政策，支持農民合作社發(fā)展農產品加工流通。[2]
23．健全農業(yè)社會化服務體系。穩(wěn)定農業(yè)公共服務機構，健全經費保障、績效考核激勵機制。采取財政扶持、稅費優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務，推行合作式、訂單式、托管式等服務模式，擴大農業(yè)生產全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業(yè)公益性服務。扶持發(fā)展農民用水合作組織、防汛抗旱專業(yè)隊、專業(yè)技術協(xié)會、農民經紀人隊伍。完善農村基層氣象防災減災組織體系，開展面向新型農業(yè)經營主體的直通式氣象服務。
24．加快供銷合作社改革發(fā)展。發(fā)揮供銷合作社扎根農村、聯(lián)系農民、點多面廣的優(yōu)勢，積極穩(wěn)妥開展供銷合作社綜合改革試點。按照改造自我、服務農民的要求，創(chuàng)新組織體系和服務機制，努力把供銷合作社打造成為農民生產生活服務的生力軍和綜合平臺。支持供銷合作社加強新農村現(xiàn)代流通網絡和農產品批發(fā)市場建設。[2]
加快農村金融制度創(chuàng)新
25．強化金融機構服務“三農”職責。穩(wěn)定大中型商業(yè)銀行的縣域網點，擴展鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務網絡，根據自身業(yè)務結構和特點，建立適應“三農”需要的專門機構和獨立運營機制。強化商業(yè)金融對“三農”和縣域小微企業(yè)的服務能力，擴大縣域分支機構業(yè)務授權，不斷提高存貸比和涉農貸款比例，將涉農信貸投放情況納入信貸政策導向效果評估和綜合考評體系。穩(wěn)步擴大農業(yè)銀行三農金融事業(yè)部改革試點。鼓勵郵政儲蓄銀行拓展農村金融業(yè)務。支持農業(yè)發(fā)展銀行開展農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設中長期貸款業(yè)務，建立差別監(jiān)管體制。增強農村信用社支農服務功能，保持縣域法人地位長期穩(wěn)定。積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，逐步實現(xiàn)縣市全覆蓋，符合條件的適當調整主發(fā)起行與其他股東的持股比例。支持由社會資本發(fā)起設立服務“三農”的縣域中小型銀行和金融租賃公司。對小額貸款公司，要拓寬融資渠道，完善管理政策，加快接入征信系統(tǒng)，發(fā)揮支農支小作用。支持符合條件的農業(yè)企業(yè)在主板、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市，督促上市農業(yè)企業(yè)改善治理結構，引導暫不具備上市條件的高成長性、創(chuàng)新型農業(yè)企業(yè)到全國中小企股份轉讓系統(tǒng)進行股權公開掛牌與轉讓，推動證券期貨經營機構開發(fā)適合“三農”的個性化產品。
26．發(fā)展新型農村合作金融組織。在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發(fā)展農村合作金融，不斷豐富農村地區(qū)金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區(qū)性農村資金互助組織發(fā)展。完善地方農村金融管理體制，明確地方政府對新型農村合作金融監(jiān)管職責，鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融風險。適時制定農村合作金融發(fā)展管理辦法。
27．加大農業(yè)保險支持力度。提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平。鼓勵保險機構開展特色優(yōu)勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。擴大畜產品及森林保險范圍和覆蓋區(qū)域。鼓勵開展多種形式的互助合作保險。規(guī)范農業(yè)保險大災風險準備金管理，加快建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制。探索開辦涉農金融領域的貸款保證保險和信用保險等業(yè)務。[2]
健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制
28．開展村莊人居環(huán)境整治。加快編制村莊規(guī)劃，推行以獎促治政策，以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環(huán)境。實施村內道路硬化工程，加強村內道路、供排水等公用設施的運行管護，有條件的地方建立住戶付費、村集體補貼、財政補助相結合的管護經費保障制度。制定傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃，抓緊把有歷史文化等價值的傳統(tǒng)村落和民居列入保護名錄，切實加大投入和保護力度。提高農村飲水安全工程建設標準，加強水源地水質監(jiān)測與保護，有條件的地方推進城鎮(zhèn)供水管網向農村延伸。以西部和集中連片特困地區(qū)為重點加快農村公路建設，加強農村公路養(yǎng)護和安全管理，推進城鄉(xiāng)道路客運一體化。因地制宜發(fā)展戶用沼氣和規(guī)?；託?。在地震高風險區(qū)實施農村民居地震安全工程。加快農村互聯(lián)網基礎設施建設，推進信息進村入戶。
29．推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。加快改善農村義務教育薄弱學?；巨k學條件，適當提高農村義務教育生均公用經費標準。大力支持發(fā)展農村學前教育。落實中等職業(yè)教育國家助學政策，緊密結合市場需求，加強農村職業(yè)教育和技能培訓。支持和規(guī)范農村民辦教育。提高重點高校招收農村學生比例。有效整合各類農村文化惠民項目和資源，推動縣鄉(xiāng)公共文化體育設施和服務標準化建設。深化農村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革，實施中西部全科醫(yī)生特崗計劃。繼續(xù)提高新型農村合作醫(yī)療的籌資標準和保障水平，完善重大疾病保險和救助制度，推動基本醫(yī)療保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。穩(wěn)定農村計劃生育網絡和隊伍，開展城鄉(xiāng)計生衛(wèi)生公共服務均等化試點。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，逐步建立基礎養(yǎng)老金標準正常調整機制，加快構建農村社會養(yǎng)老服務體系。加強農村最低生活保障的規(guī)范管理。開展農村公共服務標準化試點工作。著力創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制，改進對國家扶貧開發(fā)工作重點縣的考核辦法，提高扶貧精準度，抓緊落實扶貧開發(fā)重點工作。
30．加快推動農業(yè)轉移人口市民化。積極推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化。全面實行流動人口居住證制度，逐步推進居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務，保障農民工同工同酬。鼓勵各地從實際出發(fā)制定相關政策，解決好轄區(qū)內農業(yè)轉移人口在本地城鎮(zhèn)的落戶問題。[2]
改善鄉(xiāng)村治理機制
31．加強農村基層黨的建設。深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，推動農村基層服務型黨組織建設。進一步加強農民合作社、專業(yè)技術協(xié)會等的黨建工作，創(chuàng)新和完善組織設置，理順隸屬關系。加強農村基層黨組織帶頭人隊伍和黨員隊伍建設，提升村干部“一定三有”保障水平。總結宣傳農村基層干部先進典型，樹立正確輿論導向。加強城鄉(xiāng)基層黨建資源整合，建立穩(wěn)定的村級組織運轉經費保障制度。加強農村黨風廉政建設，強化農村基層干部教育管理和監(jiān)督，改進農村基層干部作風，堅決查處和糾正涉農領域侵害群眾利益的腐敗問題和加重農民負擔行為。[2]
32．健全基層民主制度。強化黨組織的領導核心作用，鞏固和加強黨在農村的執(zhí)政基礎，完善和創(chuàng)新村民自治機制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。深入推進村務公開、政務公開和黨務公開，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。
33．創(chuàng)新基層管理服務。按照方便農民群眾生產生活、提高公共資源配置效率的原則，健全農村基層管理服務體系。推動農村集體產權股份合作制改革，保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，建立農村產權流轉交易市場，加強農村集體資金、資產、資源管理，提高集體經濟組織資產運營管理水平，發(fā)展壯大農村集體經濟。擴大小城鎮(zhèn)對農村基本公共服務供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進農村基層公共服務資源有效整合和設施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進農村社區(qū)化管理服務。總結推廣“楓橋經驗”，創(chuàng)新群眾工作機制。深入推進農村精神文明建設，倡導移風易俗，培養(yǎng)良好道德風尚，提高農民綜合素質。加強對農村留守兒童、留守婦女、留守老年人的關愛和服務。發(fā)展農村殘疾人事業(yè)。健全農村治安防控體系，充分發(fā)揮司法調解、人民調解的作用，維護農村社會和諧安定。[2]
各級黨委和政府要切實加強對“三農”工作的領導，把握好農村改革的方向和節(jié)奏，謀劃好農業(yè)農村發(fā)展的思路和方法，落實好黨在農村的各項方針和政策。各級黨政干部要真正了解農民群眾的訴求和期盼，真心實意解決農民群眾生產生活中的實際問題。進一步加強黨委農村工作綜合部門建設，強化統(tǒng)籌協(xié)調、決策服務等職能。加強對農村改革試驗區(qū)工作的指導，加大改革放權和政策支持力度，充實試驗內容，完善工作機制，及時總結推廣成功經驗。[2]
讓我們緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，積極進取，銳意創(chuàng)新，力求農村改革發(fā)展取得新突破新進展。[2]
內容解讀
三大亮點
城鎮(zhèn)化的車輪在帶著億萬農民進城就業(yè)的同時，也給廣袤的田野留下了大大的問號：今后誰來種地？地怎么種？小規(guī)模的分散經營與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)不相適應，眼下，解決誰來種地的問題更加緊迫，培育發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的新型經營主體亟待農業(yè)經營體制創(chuàng)新。2014年的中央一號文件給出了破題之策，就是以解決地怎么種為導向，加快構建新型農業(yè)經營體系。[3]
亮點一：鼓勵農戶流轉土地經營權
發(fā)展多種形式的規(guī)模經營，探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度
發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營是構建新型農業(yè)經營體系的重要途徑，也是現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展方向。截至2013年6月底，全國農戶承包土地流轉面積達到3.1億畝，占家庭承包耕地面積的23.9%。2014年的中央一號文件要求鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權。需要明確的是，鼓勵流轉的是經營權，而不能誤讀為其他別的什么權利。一號文件把經營權從承包經營權中分離出來，實現(xiàn)了理論和實踐上的一次重大突破，意圖是在維護農戶土地承包權長久不變的基礎上，為實現(xiàn)適度規(guī)模經營開拓發(fā)展空間。
發(fā)展多種形式的規(guī)模經營，也鼓勵工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，但要建立嚴格的準入和監(jiān)管制度。一號文件要求探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化。工商企業(yè)租賃農地必須從事農業(yè)，還得用保障金的形式來防范經營風險可能對農民利益造成的損害。
文件特別指出，土地流轉和適度規(guī)模經營要尊重農民意愿，不能強制推動。農民想種自己承包的地，就讓他自己種，任何人無權干涉。規(guī)模經營也應適度，要與農業(yè)人口轉移、農業(yè)技術進步、農業(yè)社會化水平相適應，而不是土地經營規(guī)模越大越好。[3]
亮點二：扶持新型農業(yè)經營主體
農民合作社、家庭農場、專業(yè)大戶、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體蓬勃興起。中國有種糧大戶（南方經營耕地面積50畝以上、北方100畝以上）68.2萬戶，經營全國7.3%的耕地，產了全國12.7%的糧食；全國糧食生產合作社有5.59萬個，經營全國4.0%的耕地，出產了全國8.2%的糧食。截至2013年9月底，全國依法登記的農民合作社達到91.1萬家，入社社員6838萬戶。
一號文件明確，扶持發(fā)展新型農業(yè)經營主體，在財政補貼、用地指標、金融支持、稅收優(yōu)惠、人員培訓等方面，出臺了扶持這些主體的一系列政策，其中允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，這些有力度的舉措，必然為新型主體成長營造良好的政策環(huán)境，促進它們盡快與作為基礎的農戶家庭經營共同構筑立體式的經營結構。[3]
亮點三：農戶家庭經營是基本面
從農業(yè)生產特性和國際普遍經驗看，家庭經營始終是農業(yè)生產最根本、最基礎的組織形式。新型主體和適度規(guī)模經營，應當在農戶家庭的土壤上繁衍和發(fā)展。同時，在未來相當長的時間里，農戶家庭無論在主體數量上還是經營土地的數量上，都仍將占據絕大多數。
一號文件指出，必須堅持家庭經營與多種經營形式共同發(fā)展。無論怎么創(chuàng)新農業(yè)經營體系，都必須堅持集體土地的承包權屬于農戶家庭，在鼓勵、支持各類新型經營主體的同時，也不能忽視農戶家庭經營這個基本面，這是農村基本經營制度的根本。
解決好誰來種地，必須解決好誰來服務。健全的農業(yè)社會化服務體系，是新型農業(yè)經營體系的重要一翼，與各類經營主體形成復合型結構。從我國人多地少、農戶經營主體數量眾多的基本國情農情看，更要注重以擴大服務規(guī)模來彌補土地經營規(guī)模的不足。一號文件從創(chuàng)新公益性服務手段和創(chuàng)新多元化服務主體兩個方面，做出了具體部署。[3]
五大看點
2014年中央一號文件提出，堅決破除體制機制弊端，堅持農業(yè)基礎地位不動搖，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化建設。
從農田到餐桌，農產品數量和質量都要保安全
文件確定，以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業(yè)經營體系，以解決好地少水缺資源環(huán)境約束為導向深
2014年中央一號文件：破除體制弊端
2014年中央一號文件：破除體制弊端
入推進農業(yè)發(fā)展方式的轉變，以滿足吃得好吃得安全為導向大力發(fā)展優(yōu)質安全的農產品。
2013年末中央經濟工作會議提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的20字方針。2014年中央一號文件則提出抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，體現(xiàn)了把糧食安全作為重中之重的地位，上升到了基本國策。
糧食安全新戰(zhàn)略是重大創(chuàng)新。新戰(zhàn)略鼓勵集中力量保重點、保口糧，適度進口則是新戰(zhàn)略的重要組成部分。在開放的環(huán)境下，應該更好統(tǒng)籌兩個市場兩種資源，同時，立足國內解決吃飯問題，飯碗端在自己手里的立場沒有變，要提高國內產能，通過科技支撐，使口糧得到更好保證。
文件一大亮點是突出強調了食品安全的責任，把食品安全納入考核評價。以前農產品質量安全出現(xiàn)問題，更多的是追究個人和經營主體的責任，這次明確地方政府屬地責任，并列入考核評價，有利于把農產品質量安全監(jiān)管責任落到實處，把監(jiān)管的網撒下去，確保“舌尖上的安全。[3]
抓緊劃定生態(tài)保護紅線，建立可持續(xù)發(fā)展機制
文件提出，促進生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展，開展農業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，加大生態(tài)保護建設力度。抓緊劃定生態(tài)保護紅線。為此，國家將完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償制度。
中國農業(yè)資源環(huán)境已到了承載極限。土地重金屬污染、地下水的過度開采、過度使用化肥農藥等問題，急需得到切實有效改善。耕地、林地、水等農業(yè)資源到了該休養(yǎng)生息的階段，必須實現(xiàn)制度創(chuàng)新才能從根本上轉變發(fā)展方式。農業(yè)資源要得到休養(yǎng)生息，政府必須要有配套措施，保證農民收入水平不降低。這一代人要承擔農業(yè)資源與糧食生產能力代際傳承的歷史責任，留一點良田給子孫后代。
既要謀劃地上的生產量，還要關注地下的生產力，要藏力于地、心有底氣，培肥地力，把農業(yè)的生產力藏在地下。應適當分區(qū)休養(yǎng)生息。如糧食主產區(qū)糧食減緩增產幅度，非主產區(qū)增加一點。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生產潛力還沒有充分發(fā)揮，山水林都能夠產生糧食油料，要有‘立體糧食’的思路。[3]
健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制，不讓鄉(xiāng)村成故園
文件提出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。對此，文件確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、加快推動農業(yè)轉移人口市民化等重點工作。
如何建設美麗鄉(xiāng)村值得研究。未來中國即使實現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率，還有四五億人在農村。農村環(huán)境改善，政府要積極承擔，不能成為記憶中的故園。
通過美麗鄉(xiāng)村建設，建設農民美好生活的家園，讓留在農村的農民能夠享受更好的教育、醫(yī)療等公共服務和社會保障，逐步提高農村公共服務質量，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障制度并軌，縮小城鄉(xiāng)公共服務差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權利，土地、住房等財產要保護；二要進得來留得下，使農民能穩(wěn)定就業(yè)，融入城市社會保障體系，享受均等公共服務。[5-6]
承包地“三權分離”，相關法律待修訂
農村土地制度改革成為全面深化農村改革的大平臺、新亮點。
一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農村土地。如探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農產品目標價格制度，涉及農業(yè)支持政策核心的提高補貼精準性問題，必須從農村承包地確地確權確股著手。
農業(yè)補貼要提高精準性，使補貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認定、方便操作，就必須加快農村承包地產權明晰。這樣才能真正從農民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經營權和農業(yè)支持政策惠及種地農民。[3]
文件提出落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權，承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。依法推動承包權主體同經營權主體分離，是生產力、生產關系調整之必需，也是保障農民權益當務之急。
文件多次提出推動修訂相關法律法規(guī)。當務之急，包括修改農村土地承包法、物權法等。承包經營權分離、集體建設用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產權制度改革，是全面深化改革的重要內容。應堅持頂層設計、長遠立法與試點結合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農。[5]
完善農村物流體系
2014年一號文件提出要完善農村物流服務體系，加快郵政系統(tǒng)服務“三農”綜合平臺建設，實施村內道路硬化工程，以西部和集中連片特困地區(qū)為重點加快農村公路建設。要實施村內道路硬化工程，加強村內道路、供排水等公用設施的運行管護。要加強農產品市場體系建設。[7]
相關解讀
《2014年中央一號文件》，全文約1萬字，共分8個部分33條。這是21世紀以來指導“三農”工作的第11份中央一號文件。[1-2]
“逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼”“不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平”“鼓勵保險機構開展特色優(yōu)勢農產品保險”2014年中央一號文件，就中國農業(yè)保險發(fā)展作出諸多詳細部署。
文件所涉及內容契合了當前中國農業(yè)保險發(fā)展的實際，針對性和可操作性很強，將對完善中國農業(yè)保險制度、保障國家糧食安全起到重要作用。
加大糧食作物保險支持力度
一號文件強調確保糧食安全，將飯碗牢牢端在自己手中，不斷提高三大糧食品種保險的覆蓋面和保障水平，這對于保障糧食生產的資金供給，保障糧食安全將起到重要作用。
減少或取消產量大縣縣級保費補貼的決策非常正確。由于糧食生產大縣往往是財政弱縣，缺少配套政策性農業(yè)保險的財力，保得越多，補貼得越多。地方政府沒有積極性推廣農業(yè)保險，甚至會助長個別地方弄虛作假。
以獎代補支持特色農產品保險
中國農業(yè)保險覆蓋品種主要集中在糧棉油等對國計民生有重要影響的產品，而對水果、蔬菜等一些地方特色甚至是一些地方的支柱性產業(yè)還沒有完全覆蓋。與在糧食類政策性保險中，中央承擔主要責任的財政配套方式不同，在特色農業(yè)的政策性保險中，一直是以地方財政配套為主。
2014年中央一號文件提出“鼓勵保險機構開展特色優(yōu)勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持”。這釋放了中央支持農業(yè)保險產品創(chuàng)新、擴大農業(yè)保險覆蓋面的積極信號。
試點目標價格保險
2014年中央一號文件提出，“啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點”。
中國農業(yè)保險基本都是成本保險，保障水平低，不能完全解決受災農民的生產問題，因此對農民的吸引力不大。有些地方的參保率較高，很大程度上靠行政推動。
價格保險，既能解決受災問題，也能平抑農產品價格大幅波動的影響。配合農產品價格形成機制改革，是很好的思路。
中央一號文件連續(xù)多年提及農業(yè)保險大災風險的問題，2014年在一號文件中明確要求“規(guī)范農業(yè)保險大災風險準備金管理，加快建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制”。
不久前財政部發(fā)布農業(yè)保險大災準備金管理辦法，對保險企業(yè)大災風險準備金的計提等方面進行了相應規(guī)定，但大災風險分散機制是一個系統(tǒng)的制度，僅僅靠企業(yè)自身的力量是不夠的，積極推進中央和省級建立健全相應制度是未來工作的重點。
對文件提出的鼓勵開展多種形式的互助合作保險，保險市場的供給和需求應是多元化的，互助合作保險的發(fā)展將起到拾遺補缺的作用，正當其時。[5]
破除體制弊端
意見確定，進一步解放思想，穩(wěn)中求進，改革創(chuàng)新，堅決破除體制機制弊端，堅持農業(yè)基礎地位不動搖，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化。[4]
文件確定，2014年及今后一個時期，要完善國家糧食安全保障體系，強化農業(yè)支持保護制度，建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，深化農村土地制度改革，構建新型農業(yè)經營體系，加快農村金融制度創(chuàng)新，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，改善鄉(xiāng)村治理機制。[4]
深化農村改革不搞“一刀切”。中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，鼓勵探索創(chuàng)新，在明確底線的前提下，支持地方先行先試，尊重農民群眾實踐創(chuàng)造；因地制宜、循序漸進，允許采取差異性、過渡性的制度及政策安排。[4]
