當全球化程度不斷提高時，各國產(chǎn)業(yè)政策更關注產(chǎn)業(yè)鏈效率。隨著中美關系變化以及地緣政治等風險提升，產(chǎn)業(yè)政策則更需要關注產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全問題。新發(fā)展格局下，我國既要突破斷供造成的“卡脖子”難題增強產(chǎn)業(yè)國際競爭力，又要依托國內(nèi)統(tǒng)一大市場構(gòu)建自主可控安全高效的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，這是對產(chǎn)業(yè)鏈安全二元悖論的破解。

我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平提升的制度及政策制約

2022年底中央經(jīng)濟工作會議指出，“產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉”，這是有效應對復雜多變的國內(nèi)國際環(huán)境、通過產(chǎn)業(yè)政策提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全發(fā)展的現(xiàn)實要求。然而，當前中國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平提升受到制度及政策的制約。

改革開放以來，我國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。為調(diào)動地方政府的積極性，中央對政府權(quán)力和利益分配進行了重要調(diào)整，在遵循中央統(tǒng)一領導的原則下，采取逐級下放的方式將經(jīng)濟管理權(quán)力和部分行政管理權(quán)力授予地方政府。中央政府關注整體利益和社會福利最大化，追求全局發(fā)展和長遠利益，產(chǎn)業(yè)政策重點是工業(yè)化及工業(yè)強國戰(zhàn)略，關注市場準入、產(chǎn)業(yè)開放以及對重要產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能進行規(guī)制，目標是優(yōu)化升級本國產(chǎn)業(yè)和提升國際競爭力；而地方主導的產(chǎn)業(yè)政策，通過調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，選擇具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)來嵌入發(fā)達國家主導的全球價值鏈，實現(xiàn)了增長速度趕超的目的。但這一模式的產(chǎn)業(yè)政策主要基于我國低成本優(yōu)勢建立了一種外需主導性的經(jīng)濟體系，以速度趕超為導向，充分發(fā)揮“有形的手”來完成數(shù)量增長目標；以“選擇”為策略，通過“選產(chǎn)業(yè)、選技術、選企業(yè)”的方式來影響產(chǎn)業(yè)間的資源配置和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營；以融入全球價值鏈為手段，主要是利用低成本比較優(yōu)勢嵌入發(fā)達國家主導的全球價值鏈。這種產(chǎn)業(yè)政策實施方式是以“項目制”為主，即中央政府制定產(chǎn)業(yè)政策的大政方針，地方政府負責產(chǎn)業(yè)政策的落實推進，雖然可以調(diào)動地方政府的積極性，但卻無法有效引導跨區(qū)域之間的協(xié)同合作，更無法保證產(chǎn)業(yè)政策的“一致性”，嚴重阻礙了我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的韌性和安全水平提升。從本質(zhì)上看，我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平提升主要應依靠中央政府，即實施中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策來推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展及現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建。

中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策的模式特征

中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策是在保證中央政府主導的前提下，高度發(fā)揮地方政府的積極性，在充分厘清政府和市場關系的基礎上，注重形成地方政府與中央政府間的縱向均衡機制，在產(chǎn)業(yè)政策的制定機制、落實和執(zhí)行機制、導向以及區(qū)域體系等方面進行重構(gòu)。實施此產(chǎn)業(yè)政策的目的是形成統(tǒng)一的決策，保證一致的落實，克服“央地”聯(lián)動的負外部性對產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的阻礙。

作為新型舉國體制的重要實施方式，中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策以構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為戰(zhàn)略目標，以提升關鍵核心技術攻關能力為外在表現(xiàn)，最大特征是在舉國范圍內(nèi)科學統(tǒng)籌、優(yōu)化配置要素資源以提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有以下特征：第一，中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有目標明晰性。從本質(zhì)上講，中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策就是政策主體回歸中央層面，統(tǒng)一部署提升產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化的相關決策。因此，中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有準確清晰的施策目標，以保證決策統(tǒng)一和實施一致。第二，中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有行動“一致性”。中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策以統(tǒng)一協(xié)調(diào)為行為準則，地方政府落實具體政策時需淡化自身主導作用，這意味著消除一切影響產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的區(qū)域性、部門性和私利性行為。產(chǎn)業(yè)政策從制定到實施均追求政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性以及行動協(xié)調(diào)性，充分發(fā)揮中央政府總攬全局、協(xié)調(diào)地方的樞紐作用。第三，中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有政府與市場高效協(xié)同性。在政府和市場的關系中，中央政府是在堅持市場對資源配置的決定性作用下，只是對涉及產(chǎn)業(yè)鏈安全和國家公共安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領域進行協(xié)調(diào)，同時為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。地方政府則是在遵循競爭政策的前提下，為產(chǎn)業(yè)鏈的高效發(fā)展提供良好生態(tài)環(huán)境。

中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策的關注點主要是產(chǎn)業(yè)體系背后的創(chuàng)新激勵問題，因此其實施方式以“任務制”為主，即中央將分散在各區(qū)域和各部門的創(chuàng)新資源進行統(tǒng)籌，以攻克阻礙產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的痛點和堵點。該模式的實施原則是提高政策主體和政策工具協(xié)同性，以克服地方主導型產(chǎn)業(yè)政策下“央地”聯(lián)動的負外部性對產(chǎn)業(yè)鏈的消極影響。其中，政策主體的協(xié)同性是指中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策將多個參與主體整合為具有同一目標信念和統(tǒng)一行動的“單一”行為主體，以克服地方主導型產(chǎn)業(yè)政策下的“條條塊塊”約束。

提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平的路徑

中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有較高的整體效能，從國家戰(zhàn)略全局出發(fā)來提高創(chuàng)新資源配置強度和效度，加速關鍵核心技術的突破，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平。具體說來，中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策從技術、市場、備份和反制這四種路徑提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性與安全水平。

技術層面，通過中央主導的產(chǎn)業(yè)鏈技術政策突破重要產(chǎn)業(yè)鏈技術薄弱環(huán)節(jié)，加強基礎共性技術長期研發(fā)和關鍵核心技術攻關，從根本上解決“卡脖子”問題。具體措施包括：中央牽頭建立國家重要產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈數(shù)據(jù)庫，加速出臺產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈國家安全管理清單，全面梳理關鍵環(huán)節(jié)、關鍵技術中存在的“卡脖子”和技術外流風險；通過中央主導型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策實施產(chǎn)業(yè)基礎再造工程和關鍵核心技術攻關工程，加強產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新水平促進科技自立自強；利用公共資本來保證基礎研究知識和關鍵共性技術供給，不僅為關鍵核心技術攻關提供經(jīng)費支持，還為技術的商業(yè)化應用提供運營支持，使創(chuàng)新活動深深融入整個國民經(jīng)濟活動之中，并推動知識和技術在整個經(jīng)濟中擴散，產(chǎn)生最大的經(jīng)濟效益。

市場層面，中央主導產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域政策加強國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域循環(huán)，推進全國統(tǒng)一大市場建設，適度降低對國外產(chǎn)業(yè)依賴程度，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平。中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策可以充分發(fā)揮各地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作效應，提高生產(chǎn)過程迂回程度、促進產(chǎn)業(yè)鏈在國內(nèi)延伸。具體策略包括：積極發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，引導區(qū)域之間進行錯位發(fā)展，實現(xiàn)各地區(qū)在國內(nèi)價值鏈上的不同分工。在產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域分布基礎上，深化地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作，從而提高生產(chǎn)過程在國內(nèi)的迂回程度、促進產(chǎn)業(yè)鏈在國內(nèi)延伸。促進東部地區(qū)加快轉(zhuǎn)移喪失比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，為發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)釋放出空間；引導中西部地區(qū)要提高產(chǎn)業(yè)配套能力，盡量將加工制造環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，以夯實我國產(chǎn)業(yè)鏈齊全的優(yōu)勢。通過中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策將推進商品和服務市場的改革轉(zhuǎn)向推動土地、資本、勞動力、技術、知識、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的市場化改革，形成區(qū)域間技術和產(chǎn)業(yè)協(xié)同的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈。此外，要把區(qū)域國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施作為全國統(tǒng)一大市場建設工作的推進器。

備份層面，中央主導新型舉國體制對重要產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)品、資源、技術和市場等方面形成國產(chǎn)替代的備份系統(tǒng)。在新發(fā)展格局下，提前謀劃、戰(zhàn)略統(tǒng)籌和加大投入做好產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈備份系統(tǒng)是未來時期我國面臨的必要選擇。產(chǎn)業(yè)備份一方面可以在極端情況下保持產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的暢通，另一方面也可以構(gòu)成“可信的威脅”，推動更高水平的產(chǎn)業(yè)鏈開放合作。當前，需要由中央政府牽頭構(gòu)建國家產(chǎn)業(yè)備份系統(tǒng)，通過設立國家產(chǎn)業(yè)備份基金，在重點產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈依托重點企業(yè)構(gòu)建產(chǎn)品、資源、技術和市場的國家產(chǎn)業(yè)備份，實現(xiàn)綜合國產(chǎn)替代的產(chǎn)業(yè)備份模式。

反制層面，中央主導產(chǎn)業(yè)鏈組織政策培育鏈主企業(yè)拉長產(chǎn)業(yè)鏈長板，鞏固提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)國際領先地位，提升全球產(chǎn)業(yè)鏈對我國依賴度，形成局部科技優(yōu)勢和非對稱反制能力。反制能力提升的微觀基礎是企業(yè)，要形成產(chǎn)業(yè)鏈鏈主企業(yè)之間的有效協(xié)調(diào)和專精特新企業(yè)的高度配合。中央主導型產(chǎn)業(yè)鏈政策應培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈鏈主企業(yè)和專精特新企業(yè)，為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈提供市場治理的微觀主體。鏈主企業(yè)培育，重點是加強技術驅(qū)動型鏈主企業(yè)的技術創(chuàng)新，依據(jù)動態(tài)支持原則，考察產(chǎn)業(yè)鏈鏈主的發(fā)展情況并選擇適當?shù)耐顺鰰r機；同時整合我國現(xiàn)有下游加工制造企業(yè)的需求優(yōu)勢，利用市場需求牽引實現(xiàn)對市場驅(qū)動型鏈主企業(yè)的支持。專精特新企業(yè)培育，要改變產(chǎn)業(yè)鏈政策對大規(guī)模企業(yè)的偏好，取消按照企業(yè)規(guī)模來制定和實施，對所有的中國企業(yè)一視同仁，避免因政策“歧視”而造成“洼地效應”，為專精特新企業(yè)發(fā)展提供公平的市場競爭環(huán)境。

（作者系南京大學長江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長，南京大學商學院教授、博士生導師）

責任編輯：梁瑞